Учимся управлять сами
Зоя ЛАВРОВА
Фото Валерия ПАНОВА
Полномочный представитель Президента РФ в Сибирском федеральном округе Виктор Толоконский поставил задачу активизировать работу структур, координирующих совместные действия регионов. При Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (МАСС) действуют Координационные советы с разной «тематикой». Совет по местному самоуправлению возглавляли спикеры законодательного органа власти Новосибирской области, которая раньше других субъектов Федерации приступила к реформе местной власти. О работе этого Совета «Ведомостям» рассказывает его «куратор», зампредседателя исполкома МАСС, руководитель правового департамента Валерий ЛИСИЦА.
Валерий Николаевич — кандидат юридических наук, завкафедрой правоведения экономического факультета НГУ, в «Сибсоглашении» — около 10 лет.
Полномочий больше, чем денег
— Валерий Николаевич, ажиотаж вокруг местного самоуправления явно «увял». Чем это объяснить?
— Федеральный закон о местном самоуправлении № 131 принят в 2003 году, и нужно было проводить большую работу по реорганизации органов власти. Сейчас всё сделано, муниципальные образования живут. Может быть, с этим связано отсутствие ажиотажа. А раньше была опасность, что органы местного самоуправления не смогут в полной мере реализовать новый закон.
— Российская система местного самоуправления отвечает мировым образцам?
— Наш закон соответствует европейской хартии по местному самоуправлению, а Россия к ней присоединилась. Чтобы выполнить положения хартии, и был принят 131-й закон. Его цель — приблизить население к местному самоуправлению. Если раньше оно у нас осуществлялось в основном на уровне районов, то сейчас в большинстве — на уровне поселений. Российскую Федерацию вообще сложно сравнивать с Европой — там не такая огромная территория, и механизмы управления другие. Масштабы России потребовали четырёхуровневой системы управления: поселение, район, субъект Федерации и Федерация.
— Координационный совет при МАСС давно работает?
— Он создан сразу после принятия 131-го закона — в 2004 году, губернаторами и председателями заксобраний субъектов Федерации СФО. Сначала им руководил Виктор Леонов, председатель Новосибирского областного Совета депутатов. Потом — Алексей Беспаликов, тоже спикер Новосибирского облсовета. А сейчас совет возглавляет Людмила Берлина, председатель заксобрания Иркутской области. Все трое — опытные управленцы, не понаслышке знакомые с функциями местной власти. Алексей Беспаликов был вице-мэром Новосибирска, вице-губернатором НСО. Людмила Берлина трудилась в мэрии Иркутска, прокуратуре, обладминистрации.
— И как совет координировал действия регионов по реализации 131-го закона?
— Семь лет назад многим было непонятно, как его исполнять. Представители регионов встречались, обсуждали проблемы, с которыми сталкивались, вырабатывали общие механизмы действий при реализации той или иной нормы. Были трудности. На тот момент 131-й закон оказался несовершенным. Сейчас в него внесено уже более десятка поправок. Мы их озвучивали федеральному центру. Например, у района не было полномочий по созданию и обслуживанию учреждений культуры. Но ведь проводится масса культурных мероприятий, носящих межпоселенческий характер! Значит, район тоже вправе заниматься культурой. А первоначально по закону она была в ведении поселений. Вообще перечень полномочий для уровней местной власти был не совсем точен. Мы об этом писали в комитеты Государственной Думы РФ. Вначале с нами не согласились, но потом были приняты изменения в федеральный закон. Практически все наши поправки в закон учтены.
— Сейчас сколько полномочий осталось у поселений?
— Более 30. Перечень их расширяется постоянно.
— Это нормально?
— Думаю, нет. Полномочия расширяются, но финансов на них не выделяется. Это главная беда. А если мало денег, нельзя и кадры квалифицированные привлечь, и нормально решать проблемы местного значения. Поэтому нужно продолжать реформу межбюджетных отношений. Наполнять местные бюджеты собственными доходами. Чтобы муниципалитеты имели свои ресурсы, а не зависели от субъекта Федерации или Федерации, когда каждый год определяются нормативы отчислений в местные бюджеты. Надо, чтобы на долгосрочной основе были конкретные ставки налоговых отчислений. Чтобы у муниципалитетов был стимул зарабатывать. Пока у них только два налога — земельный и налог с имущества физических лиц, которые очень плохо собираются в поселениях и районах!
— Ещё некоторым дают долю от НДФЛ.
— Это федеральный налог, и от него передается какой-то процент по закону субъекта Федерации. Регионы по мере возможности предоставляют меры поддержки, но, к сожалению, пока недостаточные. Бюджеты субъектов Федерации тоже не резиновые…
Вообще проблем у муниципалов много. Например, на заседании Координационного совета в Забайкальском крае мы рассматривали взаимодействие органов местного самоуправления с госвластью, в том числе с федеральными органами. Самое главное тут — отношения с органами прокуратуры, контроля и надзора. Бывает, что контролёры в регионах зачастую преследуют внутриведомственные интересы, не учитывают сложное положение местной власти и сразу обращаются в суды, выносят представления об устранении нарушений в законодательстве. Но местные бюджеты плохо наполняются, все предписания и требования выполнить сразу невозможно.
— Мэр Новосибирска давно ставит вопрос, чтобы часть налога с прибыли оставляли крупным городам, но воз и ныне там.
— Мы эту идею тоже предлагали, она обсуждается и на парламентских слушаниях, постоянно проходящих в Госдуме и Совете Федерации. Но пока, к сожалению, проблема не решена.
— Госвласть не хочет делиться налогами?
— Видимо, так. Проценты отчислений налога с прибыли для регионов определяются федеральным законом. И потом уж субъект Федерации может какую-то часть его отдать муниципальным образованиям. Раньше налоги между регионами и Федерацией делились в пропорции 50 на 50 — это «железное правило» прописывалось Бюджетным кодексом РФ. Сейчас оно не действует, и в федеральном бюджете остаётся более половины всех налогов. Хотя в странах Европы, США и других консолидированный бюджет регионов имеет более 50 процентов доходов.
«Нужен баланс интересов»
— Сибиряки с самоуправлением не на задворках?
— Везде свой уникальный опыт. Именно поэтому мы проводим заседания Координационного совета в разных регионах. В августе 2010 года выезжали в село Гремячинск Прибайкальского района Республики Бурятия, смотрели опыт формирования органов местного самоуправления. Существуют ведь несколько схем: глава местной администрации может избираться населением, или его выбирают из числа депутатов представительного органа власти, или назначают сити-менеджера. Сейчас в большинстве муниципальных образований глава избирается гражданами. Но опыт Республики Бурятия показал, что, может быть, в некоторых случаях правильнее перейти на другие формы. Если есть ресурсы и квалифицированные кадры, то целесообразнее нанять сити-менеджера. Так поступили в Улан-Удэ. В поселениях рановато это делать... К сожалению, часто избранный глава начинает после прихода к власти больше заниматься политикой, а не экономикой. С этим обычно связано назначение сити-менеджеров.
— Что скажете о местном самоуправлении в Новосибирской области?
— 131-й закон здесь стал внедряться раньше — в 2005—2006 годах. Мы выезжали в Тогучинский район. В Маслянинский, где глава района Вячеслав Ярманов создает условия не только для комплексного развития экономики, но и для молодёжи, занятий спортом, расширения жилищного строительства и т.д. В целом местное самоуправление в НСО на фоне других регионов России выглядит неплохо. Здесь решены проблемы, которые только поднимаются в Центральном, Северо-Кавказском и других федеральных округах.
— У нас расширили права районов, передали им распределение дотаций среди поселений. Это вызвало неоднозначную реакцию глав поселений.
— Нужен баланс интересов. Районы заинтересованы в деньгах, которых мало, и они определяют, кому их прежде направить. Во многих субъектах Федерации, где не хватает квалифицированных кадров, бухгалтеров например, заключаются соглашения между районами и поселениями, и первые выполняют многие функции вторых, как и раньше.
— Нельзя ли упростить бюджетную отчётность для поселений? От сельского бухгалтера требуют заполнять столько же бумаг, сколько и в большом городе.
— Мы поднимали этот вопрос на совете в Забайкальске — взаимодействие уровней власти. Нужна оптимизация местного управления и документооборота, он достиг ненормальных масштабов. Приходит по 10—20 запросов в поселения на информацию! И нужно обеспечить местное самоуправление достаточными финансами.
Учебники для глав
— МАСС издаёт сборники «Управляем сами», где обобщается опыт самоуправления. Сколько их вышло?
— Уже 18, по разным темам. Недавно вышел сборник моделей муниципальных правовых актов. Хорошее подспорье для глав поселений. Сейчас готовим книгу «Налоговые доходы муниципальных образований», помогают специалисты федеральной налоговой службы. В ней — методики по формированию собственной налоговой базы, рассказывается, как взаимодействовать с налоговиками. Надо учиться зарабатывать. Эти сборники востребованы. Они находятся в каждом муниципальном образовании. Иногда при встречах видим в книгах закладки — значит, изучают.
— Что в планах Координационного совета?
— На ближайшее заседание в Иркутске выносим вопрос о реализации муниципальных программ поддержки малого предпринимательства в поселениях и районах. Посмотрим, как главы организуют эту работу, послушаем мнение предпринимателей о формах их поддержки. Если развивать бизнес, пойдут и поступления в бюджет. А бизнес во многих сёлах слаб. Второй важный вопрос. Идёт реформа бюджетных организаций — переход на новые бюджетные, казённые и автономные. Посмотрим, как она реализуется в муниципальных образованиях. Пока много вопросов. Какую форму выбрать, чтобы не навредить бюджетной сфере? Изучим опыт и выработаем рекомендации — возможно, для изменения федерального закона. Ещё анализируем проблемы, связанные с размещением заказов на электронных торгах. Как избавиться от недобросовестных поставщиков и некачественных товаров? Мы эти вопросы уже рассматривали в Хакасии, готовили предложения по изменению закона. Стараемся защищать интересы регионов Сибири на федеральном уровне, участвуем в парламентских слушаниях.
— Вы оптимистично относитесь к местному самоуправлению в России?
— Нужно так относиться, хотя, может, и не всё ещё с ним получается. Но количество перерастает в качество. Надо решать проблемы, которые лежат на поверхности. Главное, чтобы полномочия муниципалитетов были понятны и обеспечены деньгами. Уровень глав муниципальных образований растёт, кадры обучаем. Местному самоуправлению — жить! Много примеров, когда главы поселений преобразили их. Главное — не отчаиваться и идти дальше. Кстати, скоро мы едем изучать опыт в США. n
